Intervju Piše: Matija Mrakovčić
Vlada Republike Hrvatske donijela je 2009. godine Zaključak o prihvaćanju Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata. Izrada Kodeksa usklađena je s aktima Europske unije o sudjelovanju građana u odlučivanju i o elektroničkoj demokraciji, s odredbama Zakona o sustavu državne uprave i Zakona o pravu na pristup informacijama te specifičnim međunarodnim konvencijama i propisima kojima se precizno uređuju prava zainteresirane javnosti u pitanjima zaštite okoliša.
Krajnji je cilj Kodeksa olakšati interakciju s građanima i predstavnicima zainteresirane javnosti u demokratskom procesu te potaknuti aktivnije sudjelovanje građana u javnom životu. Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću nužno je u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata državnih tijela kojima se uređuju pitanja i zauzimaju stavovi od interesa za opću dobrobit (zaštita i promicanje ljudskih prava, javne službe, pravosuđe, zaštita okoliša i drugo).
Izrada Kodeksa savjetovanja bila je dio Strategije suzbijanja korupcije i Nacionalne strategije stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva.
Nekoliko je nedorečenosti otvoreno već ciljevima Kodeksa. Interesi opće dobrobiti, pobrojani su kao ”zaštita i promicanje ljudskih prava, javne službe, pravosuđe, zaštita okoliša” te zaokruženi brojevnim pridjevom ”drugo” što može značiti drugačiji, dodatan, preostali. Koji su to preostali interesi, a koji bi trebali biti pokriveni sudjelovanjem javnosti u njihovom artikuliranju i problematiziranju, prepušteno je diskrecijskoj ocjeni pojedinog nadležnog tijela.
S obzirom na to da je Kodeks donesen kao dio mjere Strategije suzbijanja korupcije, očekivalo bi se da savjetovanje podrazumijeva transparentnost postupanja, jednake uvjete i mogućnosti sudjelovanja te pristup informacijama zajamčen zakonom. Također, druga temeljna strategija koja zahtijeva sudjelovanje zainteresirane javnosti jest stvaranje poticajnog okruženja za razvoj civilnoga društva: ona podrazumijeva dijalog, povratnu informaciju, izvješća o provedbi i donesene zaključke. Kao što će se pokazati, Kodeks savjetovanja, iako temeljen na pozitivnoj praksi uključivanja zainteresirane javnosti, ne sadrži u sebi mehanizme vlastite provedbe odnosno sankcije radi njihova neprovođenja te tako sam sebe poništava.
U završnim odredbama Kodeksa predviđeno je da Ured za udruge izradi smjernice za primjenu Kodeksa te program sustavne edukacije koordinatora za savjetovanje. Unatoč izrađenim Smjernicama te edukaciji koordinatora, provedba zapinje na skoro predvidivim točkama.
Naznake rasprave
S jedne strane vrijednosne ljestvice građanske participacije, za hrvatsku je stvarnost posebno značajan primjer uvođenja zdravstvenog odgoja u osnovne i srednje škole. ZO je novi pojam u školskom kurikulumu jer nije izborni predmet, ali nije ni zaseban predmet jer se već obrađuje na satovima biologije, zdravstvene kulture, prirode i psihologije. Zdravstveni je odgoj uveden u hrvatske škole temeljem odluke ministra obrazovanja, a koja je svoje opravdanje našla u popisu ovlasti ministra iz Zakona o sustavu državne uprave. Birokratski čin proizveo je ideološko raskrinkavanje svih zainteresiranih, mnogo više nego što bi to proizvela javna rasprava ili službeno savjetovanje sa zainteresiranom javnošću. Trenutno, buka je prošla, no bijes ne jenjava. Najnovije informacije donose poziv na javnu raspravu koja to nije: objavljen je popis radionica koje nastavnici mogu izvoditi na satima primjene spornog četvrtog modula, a Agencija za odgoj i obrazovanje poziva sve zainteresirane da sudjeluju u raspravi na internetskoj aplikaciji ettaedu. Za neupućene, radi se o aplikaciji za prijavu na stručno usavršavanje nastavnika i na samoj stranici ne postoji mogućnost ikakve rasprave.
Smjernice provedbe Kodeksa savjetuju da državna tijela, kao i jedinice regionalne i lokalne samouprave, na svojim internetskim stranicama uspostavljaju kalendar savjetovanja s planiranim datumima održavanja savjetovanja i kontaktima za dodatne informacije. U praksi, otvaranje savjetovanja objavljuje se na dan početka savjetovanja, a većina državnih tijela tu informaciju ne podastire zainteresiranoj javnosti niti na naslovnoj stranici svoga internetskoga servisa, kao što je bio slučaj s prošlomjesečnim savjetovanjem Ministarstva kulture o Nacrtu Pravilnika o dopunama Pravilnika o izboru i utvrđivanju programa javnih potreba u kulturi. Informacija o svim otvorenim i zatvorenim savjetovanjima dostupna je na internetskim stranicama Ureda za udruge, kao referentne točke i glavnog partnera Vlade pri provedbi Kodeksa. Zanimljivo je da upravo ovo savjetovanje na tim stranicama nije objavljeno, niti su, primjerice, objavljena aktualna savjetovanja Ministarstva zaštite okoliša i prirode.
Rok za očitovanje zainteresirane javnosti ne bi smio biti kraći od 15 dana, a praksa Europske Unije, na kojoj je između ostalog i temeljen Kodeks, nalaže najmanje osam tjedana za pisani odgovor. Javna rasprava o Zakonu o strateškim investicijskim projektima Republike Hrvatske, koji nesumnjivo potpada pod kontroverznu sintagmu opće dobrobiti, trajala je od 15. do 24. siječnja, a tri mjeseca po njenom završetku, prilozi raspravi i izvješće o njenoj provedbi nisu dostupni zainteresiranoj javnosti.
Obavijesti i pozivi na savjetovanje o objavljenim nacrtima trebali bi biti jasni i sažeti, svi dokumenti za savjetovanje jezgroviti, jasno razloženi i pisani jednostavnim jezikom. Također, savjetovanje bi trebalo biti otvoren i smislen proces pa bi ”Vlada trebala u procesu savjetovanja pojasniti koja su pitanja otvorena za izmjene te o kojima je već donesena čvrsta odluka”, navodi se na jednom mjestu u Smjernicama. Određena su pitanja, naravno, značenjski fiksirana, poput odredbi Ustava ili zakona koji je temelj zakonu o kojem se provodi savjetovanje. No, praksa je vlastodržaca da određene stranačke dogovore zadrže za sebe pa se rasprave u Saboru, javnome tijelu koje predstavlja sve građane, svodi na volju većine, što znači stranke ili koalicije na vlasti. Na isti se način može pristupiti i javnome savjetovanju, pa ono što bi trebao biti preduvjet započinjanja dijaloga, jasno i javno stajalište predlagatelja zakona, postaje tek jedan od načina njegova vođenja, odnosno nešto za što građanin ”saznaje” tek po završetku savjetovanja.
U dokumentima za savjetovanje trebalo bi okvirno naznačiti predstojeće korake u razvoju određene javne politike, što se izravno nadovezuje na jasnoću i razloženost nacrta zakona, akata i drugih propisa. Ukoliko savjetovanje u sebi ne sadrži svoju svrhu, a to je daljnje postupanje na temelju primljenih očitovanja zainteresirane javnosti, otvorenost i smislenost procesa preokreće se u svoju suprotnost: fingiranje demokracije uz usputno zabavljanje onih koji uz višak vremena imaju i internetski priključak. Tako je pri savjetovanju o nacrtu Zakona o zaštiti prirode, prije točno godinu dana, prikupljeno 847 primjedbi, konačni nacrt prijedloga objavljen je u veljači 2013, a sam je Zakon prošao toliko brojne izmjene da bi novo očitovanje javnosti nesumnjivo trebalo biti preduvjet njegova slanja u saborsku proceduru.
Naznake javnosti
Najveći je problem upravo jezične prirode: kako predstaviti sadržaj koji bi bio jasan po opsegu i utjecaju, a da se ne probije ustaljena matrica zadržavanja osnovnih informacija za sebe? I ovdje je simptomatičan slučaj nedavnog savjetovanja Ministarstva kulture o Nacrtu Pravilnika o dopunama Pravilnika o izboru i utvrđivanju programa javnih potreba u kulturi, koji je radi svoje temeljne nedorečenosti proizveo javnu raspravu o javnim potrebama u kulturi, a ne o samim izmjenama Pravilnika. Da bilo kakva rasprava nije naodmet u demokratskom društvu pokazali su i rezultati istog savjetovanja gdje je uvažena primjedba javnosti da ministrica kulture ne može propisivati drugačije kriterije javnih potreba, već samo dodatne. Iako, ostaje pitanje bi li sama rasprava proizvela toliku buku da raspravi nije dano tek tjedan dana od kojih su tri bila neradna.
Objava očitovanja zainteresirane javnosti kao i sažetog objedinjenog obrazloženja neprihvaćenih primjedbi na određene odredbe nacrta od ključne je važnosti za integritet cijelog postupka savjetovanja. No, u praksi velika većina internetskih savjetovanja nema objavljene ni primjedbe sudionika savjetovanja niti su objavljena obrazloženja neprihvaćenih prijedloga te se komunikacijski kanal zatvara istekom roka savjetovanja. Ukoliko se taj kanal ponovno otvori, najčešće se radi o vremenskom roku od tri do pet mjeseci, a apsolutni je pobjednik jednosmjerne komunikacije Ministarstvo gospodarstva koje je objavilo tek jedno izvješće o provedenom savjetovanju.
S druge strane, treba spomenuti praksu Ministarstva kulture pri savjetovanju s javnošću pri nedavnim izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim medijima. Pokrenuto je internetsko savjetovanje, pa je javna rasprava produžena zbog interesa te je organizirana tribina koja je preko odabranih govornika predstavila dosadašnje i moguće buduće nedostatke zakona. Ipak, za razliku od nedavne brzopotezne rasprave o izmjenama pravilnika o potrebama u kulturi, ova rasprava kao ni jednako kontroverzna o Zakonu o kazalištima, zaključena 17. veljače, nije dobila svoj nastavak u vidu Izvješća o provedenom savjetovanju. Iako je Ministarstvo kulture jedno od rijetkih javnih uprava koje pristigle komentare ostavlja vidljivima i neizmjenjenima na službenim stranicama, veći bi legitimitet dobilo nastavkom dijaloga sa javnošću upravo preko javnih dokumenata i tribina nego kojekakvim priopćenjima ili intervjuima.
Sustav praćenja djelotvornosti provedbe postupaka savjetovanja u nadležnosti je Ureda za udruge koje objavljuje Izvješća o primjeni Kodeksa na godišnjoj razini, a na temelju podataka dostavljenih od strane javne vlasti. Izvješće za 2010. godinu objavljeno je u siječnju 2011, a izvješće za 2011. u prosincu 2012, pa je nerealno očekivati da će izvješće za 2012. biti dostupno u neko skorije vrijeme.
I naposljetku, pitanje ”zainteresirane javnosti” kao još jednog preduvjeta same javne rasprave, u slučaju je Kodeksa savjetovanja poprilično zamagljeno. Počevši od prakse javne vlasti da internetsko savjetovanje smatra dovoljnim uplivom javnosti u donošenje odluka, redovito zanemarujući mogućnosti radnih grupa, tematskih konferencija, pregovaračkog procesa ili, u hrvatskim prilikama nečuvenog referendumskog pitanja, alternativne verzije dokumenata za savjetovanje redovito nisu dostupne. Postojanje dokumenata u pristupačnom formatu, primjerice, na Braillevom pismu, u velikim tiskanim ili audio formatima nije zabilježeno od usvajanja Kodeksa. Opća dobrobit tematizirana u ciljevima Kodeksa tako (p)ostaje dobrobit onih koji otvaraju savjetovanja s istom takvom javnošću ekonomski stabilnih, obrazovanih i zdravih pojedinaca.
ObjavljenoObjavljeno
